I - O Presidente de uma Junta de Freguesia do município de Lisboa tem competência, em razão da matéria, para aplicar coimas no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-lei nº 48/2011, de 1 de Abril.

Acordam os juízes da 3ª Sec. Criminal do Tribunal da Relação de Lisboa.

Relatório
Pelo Juízo Local de Pequena Criminalidade de Lisboa – J1 – foi proferida Decisão do seguinte modo:
(…)
Em face do exposto, decide-se declarar verificada a nulidade insanável prevista no artigo 119.º, alínea e), do Código de Processo Penal, aplicável por força do artigo 41.º do RJIMOS, por falta de competência, em razão da matéria, do(a) Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da Junta de Freguesia de ..., para aplicar coimas no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-lei n.º 48/2011, de 1 de abril, e, em consequência, determinar o arquivamento dos presentes autos, nos termos do disposto no artigo 64.º, n.º 3, do RJIMOS.
(…)
Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso, formulando as seguintes conclusões:
(…)
1. Nos presentes autos foi interposto recurso da decisão administrativa proferida pelo Presidente da Junta de Freguesia de ..., que lhe aplicou uma coima especialmente atenuada no montante de €1 000,00, pela prática de uma contraordenação, prevista no artigo 10.º n.º 1, al. a) e e) do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, sancionável pelo art.º 28.º, n.º 1, al. b) do mesmo diploma legal, acrescido de custas processuais.
2. O tribunal a quo considerou que a decisão administrativa proferida pela autoridade administrativa, Presidente da Junta de Freguesia de ... em Lisboa, padecia de nulidade, pelo facto de ter sido proferida por entidade que não disponha de competência para decidir e aplicar a coima em causa, pela prática de uma contraordenação prevista no referido Decreto-lei n.º 48/2011, de 1 de abril, por tal competência se encontrar atribuída ao presidente da câmara.
3. Por força do disposto nos artigos 33.º e 34.º do RGCO, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas determinadas pela lei que prevê e sanciona as contraordenações.
4. O DL n.º 48/2011, de 01 de abril, que veio simplificar o regime de acesso e de exercício de diversas atividades económicas no âmbito da iniciativa «Licenciamento zero», no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 49/2010, de 12 de novembro, e pelo artigo 147.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, estabeleceu no artigo 28.º, n.º 4 que: “a instrução dos processos cabe aos municípios, cabendo a aplicação da coima ao presidente da câmara municipal.”
5. No entanto, a Lei n.º 56/2012, de 08 de novembro, procedeu à «reorganização administrativa de Lisboa, através da definição de um novo mapa da cidade, de um quadro específico das competências próprias dos respetivos órgãos executivos, bem como dos critérios de repartição de recursos entre o município e as freguesias do concelho.» (vd. art.º 1 n.º 1).
6. A reorganização administrativa de Lisboa obedeceu aos «princípios da descentralização administrativa e da subsidiariedade, através de um modelo específico de distribuição de tarefas e responsabilidades entre os órgãos municipais e os órgãos das freguesias, que visa confiar as competências autárquicas ao nível da administração mais bem colocado para as prosseguir com racionalidade, eficácia e proximidade aos cidadãos.» (art.º 3 n.º 1 daquele diploma legal).
7. Sendo certo que o meio primordial pelo qual se implementou a referida descentralização administrativa foi através da atribuição legal de novas competências às juntas de freguesia, tal como previsto pelo art.º 4.º al. b) da Lei n.º 56/2012.
8. Assim, o artigo 12.º, n.º 1, alínea g) da Lei n.º 56/2012 veio estabelecer que «além das competências próprias de que dispõem, nos termos da legislação em vigor, […], as juntas de freguesia do concelho de Lisboa passam a ter ainda as seguintes competências próprias: […] g) Atribuir licenças de utilização/ocupação da via pública, licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, quando a mensagem está relacionada com bens ou serviços comercializados no próprio estabelecimento ou ocupa o domínio público contíguo à fachada do mesmo, licenças de atividade de exploração de máquinas de diversão, licenças para recintos improvisados e licenças de atividades ruidosas de caráter temporário que se encontrem previstas nos regulamentos municipais e nos termos aí consagrados, e cobrar as respetivas taxas aprovadas em Assembleia Municipal;» (sublinhado nosso).
9. E estabelece o n.º 2 desse mesmo artigo 12.º da Lei n.º 56/2012 que «as juntas de freguesia do concelho de Lisboa têm ainda competência para a fiscalização, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias relativas às competências próprias referidas no número anterior, nos termos dos respetivos regimes jurídicos setoriais.»
10. Deste modo, a competência para a aplicação de coimas no âmbito de tal diploma legal, que respeitem às competências próprias das juntas de freguesia, compete ao respetivo presidente da junta de freguesia, na cidade de Lisboa.
11. Com efeito, o Decreto-lei nº48/2011, de 1 de abril veio simplificar o regime de acesso e de exercício de diversas atividades económicas no âmbito da iniciativa “Licenciamento Zero”.
12. Atento o objeto e o âmbito de aplicação do Decreto-Lei 48/2011 podemos concluir, de forma clara e evidente, que o mesmo se insere no âmbito de aplicação do disposto no artigo 12.º, n.º 1, al. g) da Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, ou seja, o regime plasmado no Decreto-Lei 48/2011 integra o núcleo de competências próprias da junta de freguesia, no que concerne ao município de Lisboa.
13. A competência para o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas, no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-Lei nº 48/2011 de 01 de abril, compete ao Presidente da Junta de Freguesia e não ao Presidente da Câmara Municipal, por imposição do art.º 12.º, n.º 1, al. g) e n.º 2 da Lei n.º 56/2012 que instituiu uma reorganização administrativa de ... e uma redefinição das competências entre a câmara municipal de Lisboa e as juntas de freguesia deste município.
14. Com a aprovação da Lei n.º 85/2015, de 07/08, foi introduzido o n.º 2 no art.º 12.º da Lei n.º 56/2012, o qual visou atribuir aos presidentes das juntas de freguesia do município de Lisboa a competência para a aplicação das coimas relativas às competências próprias, derrogando e afastando a aplicação do disposto no artigo 28.º, n.º 4 do DL n.º 48/2011, no que respeita à área territorial da cidade de Lisboa.
15. Existe uma antinomia normativa entre o artigo 28.º, n.º 4 do DL n.º 48/2011, que atribui a competência para a instrução dos processos e aplicação das coimas ao presidente da câmara municipal, e o artigo art.º 12.º n.º 2 da Lei n.º 56/2012, que por sua vez atribui a competência para a instrução dos processos e aplicação das coimas ao presidente da junta de freguesia.
16. Os critérios de resolução de antinomias normativas são a hierarquia, a especialidade e a cronologia entre as normas. No caso em questão, é de afastar o critério da hierarquia, porquanto as normas em apreço são de igual hierarquia, porquanto os diplomas legais causa são verdadeiros atos legislativos.
17. No entanto, consideramos que entre ambas as normas existe uma relação de especialidade, em função do diferente âmbito de aplicação territorial de cada norma.
18. O disposto no art.º 12.º n.º 2 da Lei n.º 56/2012 consubstancia uma norma especial – atenta a aplicação apenas à área territorial da cidade de Lisboa – relativamente à norma geral prevista no artigo 28.º, n.º 4 do DL n.º 48/2011, cujo âmbito de aplicação abrange todo o território nacional.
19. Assim por força do principio lex specialis derogat legi generali deverá entender-se que a norma do art.º 12.º n.º 2 da Lei n.º 56/2012 derrogou o artigo 28.º, n.º 4 do DL n.º 48/2011.
20. Ainda que se considere inexistir tal relação de especialidade entre as referidas normas, deverá aplicar-se ao presente caso o critério cronológico, na medida em que o artigo art.º 12.º n.º 2 da Lei n.º 56/2012, aditado pela Lei n.º 85/2015, de 07/08, é posterior ao artigo 28.º, n.º 4 do DL n.º 48/2011, derrogando-o tacitamente, no que concerne à sua aplicação na área territorial da cidade de Lisboa.
21. Deste modo, por força da aplicação quer critério da especialidade, quer do critério da cronologia, impõe-se concluir que a resolução do conflito entre ambas as normas e respetivos diplomas legais de que emanam, deverá solucionar-se no sentido de que a previsão legal do art.º 12.º n.º 2 da Lei n.º 56/2012 prevalece sobre o disposto no artigo 28.º, n.º 4 do DL n.º 48/2011.
22. A competência para aplicar coimas no âmbito das contraordenações previstas no DL n.º 48/2011 compete ao presidente da junta de freguesia – na área da cidade de Lisboa – e não ao presidente da câmara municipal, por imposição do disposto no art.º 12.º n.º 2 da Lei n.º 56/2012, derrogando o regime que anteriormente se encontrava previsto no artigo 28.º, n.º 4 do DL n.º 48/2011.
23. A regra geral de atribuição de competência ao presidente da câmara municipal prevista no artigo 28.º, n.º 4 do DL n.º 48/2011 mantém a sua validade e vigência na generalidade dos municípios portugueses, com exceção do município de Lisboa.
24. Contrariamente ao determinado na decisão recorrida, não se verifica a invocada nulidade do procedimento contraordenacional por falta de competência do Presidente da Junta de Freguesia de ..., para aplicação da coima em causa nos presente autos.
25. Assim, andou mal o tribunal a quo ao proferir decisão a declarar a verificação da nulidade insanável prevista no artigo 119.º, alínea e), do CPP, ex vi do artigo 41.º do RJIMOS, por falta de competência, em razão da matéria, do Presidente da Junta de Freguesia de ..., para aplicar coimas no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-lei n.º 48/2011, e determinou o arquivamento dos presentes autos.
26. Pelo exposto, deverá a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que declare a inexistência da invocada nulidade da decisão administrativa proferida pelo presidente da junta de freguesia, por ter por ter sido emanada por quem tinha competência para o ato, e condene a arguida pela prática da contraordenação, prevista no artigo 10.º n.º 1, al. a) e e) do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, sancionável pelo art.º 28.º, n.º 1, al. b) do mesmo diploma legal, acrescido de custas processuais.
Nestes termos, deve o presente recurso ser declarado totalmente procedente, devendo a decisão recorrida ser revogada, sendo substituída por outra que determine e pressuponha que a decisão condenatória da entidade administrativa não padece das nulidades que lhe foram detetadas, nos termos supra expostos.
(…)
Na resposta ao recurso, veio a Requerida concluir que:
(…)
A. A Arguida foi condenada, por decisão do Presidente da Junta de Freguesia de ..., ao pagamento de uma coima por contraordenação prevista nos artigos 1.°, n.° 2, al. b) e 10.°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de abril, e punida nos termos do art. 28.°, n.° 1, al. b) do mesmo diploma.
B. Este regime legal veio alterar a forma de controlo prévio de utilização/ocupação do espaço público, por razões de simplificação dos encargos administrativos: em situações que exigiam licenciamento, passou a exigir-se a mera comunicação prévia para fins conexos com estabelecimentos de restauração, entre outros.
C. Da mesma forma, foi reforçada a fiscalização sobre estas atividades, que ficou a cargo dos municípios, conforme o disposto no art. 28.°, n.° 4, que atribui àqueles a competência para a instrução dos processos referidos na alínea b) do n.° 1 do mesmo artigo, na sequência da não realização das comunicações prévias previstas no n.° 1 do artigo 10.°, todos do Decreto-Lei n.° 48/2011.
D. Não obstante, saliente-se que a Lei n.° 56/2012, de 8 de setembro, veio atribuir novas competências às juntas de freguesia, estabelecendo o art. 12.°, n.° 2, al. g) que "além das competências próprias de que dispõem, nos termos da legislação em vigor, (...) as jutas de freguesia do concelho de Lisboa passam a ter ainda as seguintes competências próprias: (...) g) Atribuir licenças de utilização/ocupação da via pública, licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, quando a mensagem está relacionada com bens ou serviços comercializados no próprio estabelecimento ou ocupa o domínio público contíguo à fachada do mesmo, licenças de atividade de exploração de máquinas de diversão, licenças para recintos improvisados e licenças de atividades ruidosas de carácter temporário que se encontrem previstas nos regulamentos municipais e nos termos aí consagrados, e cobrar as respetivas taxas aprovadas em Assembleia Municipal',
E. E estabelece o n.° 2 desse mesmo artigo que "As juntas de freguesia do concelho de Lisboa têm ainda competência para a fiscalização, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias relativas às competências próprias referidas no número anterior, nos termos dos respetivos regimes jurídicos setoriais".
F. Destas disposições legais pode retirar-se que a Lei n.° 56/2012 somente admite que as juntas de freguesia apliquem coimas no âmbito das competências que a mesma lhes confere.
G. Não tendo competência para aplicar coimas previstas e punidas por outro diploma, como o Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de abril.
H. Contudo, vem o Ministério Público, nas suas doutas alegações de recurso, alegar que o regime previsto no Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de abril integra o núcleo de competências próprias de qualquer junta de freguesia de Lisboa, por força do disposto no art. 12.°, n.° 1, al. g) da Lei n.° 56/2012, de 8 de setembro,
I. Inserindo-se no âmbito de aplicação da Lei n.° 56/2012, uma vez que a alteração do meio de controlo prévio da ocupação do espaço público teria como consequência uma espécie de transformação implícita da competência atribuída pelo art. 12.°, n.° 1, al. g) da Lei n.° 56/2012 à junta de freguesia de Lisboa.
J. Para isso fundamentando que seria "irrazoável a afirmação de que a competência das juntas de freguesia possa abranger apenas a atribuição de licenças de utUização/ocupação da via pública e de licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, mas não abranja a competência para receber/processar a mera comunicação prévia em substituição daquele licenciamento".
K. Salvo melhor opinião, este entendimento não pode ser aceite.
L. Em primeiro lugar, porque ignora manifestamente um dos mais profundos princípios democráticos que moldam o sistema de justiça português, o princípio da legalidade.
M. Em segundo lugar, porque corresponde a uma interpretação que não respeita os limites mínimos exigidos no art. 9.° do Código Civil, sendo ilegal.
N. Quanto ao princípio da legalidade, o art. 266.°, n.° 2 da Constituição da República Portuguesa dispõe que os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à lei.
O. De igual forma, o art. 3.° do Código de Procedimento Administrativo estipula que os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins.
P. Decorre destes preceitos legais que as juntas de freguesia, enquanto órgãos da Administração Pública, estão vinculadas às competências que a lei lhes atribuiu, não podendo extravasá-las.
Q. Ora, no caso em apreço, é precisamente o contrário que se verifica: o Presidente da Junta de Freguesia de ...praticou um ato fora do âmbito da atuação que lhe é permitida por lei.
R. Uma vez que o art. 28.°, n.° 4 do Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de abril e o art. 35.°, n.° 2, al. n) da Lei n.° 75/2013, de 12 de setembro, não lhe concedem competência para proferir qualquer decisão administrativa que verse sobre a aplicação de coimas relativas à não comunicação prévia para ocupação de espaço público.
S. Pertencendo essa competência única e exclusivamente ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, fora dos casos em que este delegue os poderes para tal.
T. Logo, o ato administrativo praticado pelo Exmo. Sr. Presidente da Junta de Freguesia padece de nulidade também por violação do princípio da legalidade, nos termos do art. 161.°, n.° 2, al. b) do Código de Procedimento Administrativo.
U. Para além disso, a interpretação, por demais extensiva, feita pelo Ministério Público quanto à conjugação do Decreto-Lei n.° 48/2011 e do art. 12.°, n.° 1, al. g) da Lei n.° 56/2012 ultrapassa qualquer sentido possível da lei, não sendo admissível nos termos do art. 9.°, n.° 2 do Código Civil, segundo o qual não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal.
V. Ora, cada um dos preceitos legais em discussão refere duas formas de controlo prévio de ocupação de espaço público totalmente distintas: o licenciamento e a comunicação prévia, pressupondo cada um deles níveis de atuação diferentes por parte da junta de freguesia.
W. Pelo que, exigindo pressupostos diferentes, não são suscetíveis de ser equiparadas.
X. Portanto, interpretar o art. 12.°, n.° 1, al. g) da Lei n.° 56/2012 no sentido de o seu conteúdo ter sido alterado de forma implícita pelo Decreto-Lei n.° 48/2011 é deturpar em absoluto o sentido da lei.
Y. Correspondendo tal interpretação a um desrespeito absoluto pela letra e pelo espírito da lei.
Z. Não devendo esta interpretação sub-reptícia do Ministério Público em caso algum prevalecer, por conduzir a um resultado ilegal!
Nestes termos,
Deve o recurso ser julgado improcedente por não provado, mantendo-se o decidido pelo Tribunal a quo, nos precisos termos em que este sentenciou, fazendo-se assim a costumada Justiça!
(…)
***
O recurso foi admitido, com modo e efeito devidos.
Uma vez remetido a este Tribunal, a Exma. Senhora Procuradora-Geral Adjunta juntou Parecer no sentido da procedência do recurso, considerando:
(…)
O Ministério Público vem interpor recurso da sentença proferida a 26 de junho de 2025, que declarou verificada a nulidade insanável prevista no art. 119.º, alínea e), do Código de Processo Pena, aplicável por força do disposto no art. 41.º, do Decreto-Lei nº433/82, de 27 de outubro, por falta de competência, em razão da matéria, do Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria Maior, em ..., para aplicar coima no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-Lei nº48/2011, de 1 de abril, e consequentemente determinou o arquivamento dos autos.
A sentença recorrida prende-se com a decisão administrativa proferida pelo Presidente da Junta de Freguesia de ... a 22 de janeiro de 2025, que condenou a AA” no pagamento de uma coima, especialmente atenuada, no montante de € 1.000,00, pela prática de uma contraordenação prevista no art. 10.º, nº1, alíneas a) e e), do Decreto-Lei nº48/2011, de 1 de abril, e sancionável nos termos do art. 28.º, nº1, alínea b), do mesmo diploma, acrescida de custas processuais.
O Ministério Público defende que contrariamente “ao determinado na decisão recorrida, não se verifica a invocada nulidade do procedimento contraordenacional por falta de competência do Presidente da Junta de Freguesia de ..., para aplicação da coima em causa nos presentes autos”, sendo que a “competência para aplicar coimas no âmbito das contraordenações previstas no DL nº48/2011 compete ao presidente da junta de freguesia – na área da cidade de Lisboa – e não ao presidente da câmara municipal, por imposição do disposto no art. 12.º, nº2, da Lei nº56/2012”, que veio derrogar “o regime que anteriormente se encontrava previsto no art. 28.º, nº4, do DL nº48/2011”.
Termina pugnando pela revogação da sentença recorrida, que deverá ser substituída por outra que “declare a inexistência da invocada nulidade da decisão administrativa proferida pelo presidente da junta de freguesia, por ter sido emanada por quem tinha competência para o ato”.
A AA” respondeu ao recurso, apreciando os argumentos invocados pelo Ministério Público e concluindo pela sua improcedência.
Na nossa perspetiva, cremos que do teor da motivação do recurso resultam demonstrados os fundamentos da impugnação do despacho judicial, de forma clara, detalhada e suficiente, com uma correta interpretação do direito aplicável.
Assim sendo, emitimos parecer no sentido de que o recurso merece provimento.
(…)
Proferido despacho liminar e colhidos os vistos, teve lugar a Conferência.
***
Objecto do recurso
Resulta do disposto conjugadamente nos arts. 402º, 403º e 412º nº 1 do Cód. Proc. Penal que o poder de cognição do Tribunal de recurso é delimitado pelas conclusões do recorrente, já que é nelas que sintetiza as razões da sua discordância com a decisão recorrida, expostas na motivação.
Além destas, o Tribunal está ainda obrigado a decidir todas as questões que sejam de conhecimento oficioso, como é o caso das nulidades insanáveis que afectem a decisão, nos termos dos arts. 379º nº 2 e 410º nº 3 daquele diploma, e dos vícios previstos no artº 410º nº 2 do mesmo Cód. Proc. Penal, que obstam à apreciação do mérito do recurso, mesmo que este se encontre limitado à matéria de direito, tal como se assentou no Acórdão do Plenário das Secções do STJ nº 7/95 de 19.10.1995 [DR, Iª Série - A de 28.12.1995] e no Acórdão para Uniformização de Jurisprudência nº 10/2005, de 20.10.2005 [DR, Iª Série - A de 07.12.2005].
Das disposições conjugadas dos arts. 368º e 369º, por remissão do artº 424º, nº 2, ambos do mesmo Cód. Proc. Penal, resulta ainda que o Tribunal da Relação deve conhecer das questões que constituem objecto do recurso pela seguinte ordem preferencial:
Em primeiro lugar, das que obstem ao conhecimento do mérito da decisão (artº 379º do citado diploma legal);
Em segundo lugar, das questões referentes ao mérito da decisão, desde logo, as que se referem à matéria de facto, começando pela chamada impugnação alargada, se deduzida [artº 412º], a que se segue o conhecimento dos vícios enumerados no artº 410º nº 2 sempre do mesmo diploma legal.
Finalmente, as questões relativas à matéria de direito.
Atenta a natureza específica deste procedimento [contraordenacional] e, conquanto se imponha a aplicação do regime do processo penal, aqueles limites serão atendidos com as necessárias adaptações, desde logo nos termos do disposto no artº 75º do RGCO¹ que diz:

Artigo 75º - Âmbito e efeitos do recurso

1 - Se o contrário não resultar deste diploma, a 2.ª instância apenas conhecerá da matéria de direito, não cabendo recurso das suas decisões. 2 - A decisão do recurso poderá: a) Alterar a decisão do tribunal recorrido sem qualquer vinculação aos termos e ao sentido da decisão recorrida, salvo o disposto no artigo 72.º-A; b) Anulá-la e devolver o processo ao tribunal recorrido.

Posto isto,
O Recorrente, nas conclusões do recurso, fixa o objecto de apreciação requerida nas seguintes questões:
- incompetência do órgão presidente da Junta de Freguesia para decidir e aplicar coima pela prática de contraordenação prevista no referido Decreto-lei n.º 48/2011, de 1 de abril, por tal competência se encontrar atribuída ao presidente da câmara;
- nulidade, consequente, da decisão aqui recorrida que arquivou o processo por via da incompetência declarada para o efeito.
***
Fundamentação
O Tribunal recorrido decidiu do seguinte modo, que se transcreve para compreensão integral:
(…)
Levanta-se a Seguinte Questão Prévia:
Da (in)competência, em razão da matéria
O Recorrente intentou o presente recurso de impugnação judicial da decisão proferida, no dia 22 de janeiro de 2025, pela autoridade administrativa, Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da Junta de Freguesia de ...), que lhe aplicou uma coima pela prática, no dia 5 de dezembro de 2024, de uma contraordenação, prevista e punida pelos artigos 10.º, n.º 1, alínea b) e 28.º, n.º 1, alínea e), todos do Decreto-lei n.º 48/2011, de 1 de abril.
em sede de impugnação judicial da decisão administrativa, veio a recorrente invocar a nulidade insanável do procedimento contraordenacional com fundamento na falta de competência do Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da Junta de Freguesia de ...) para proferir a decisão de aplicação de coima acima referida.
Decidindo.
Estabelece o artigo 33.º do Regime Jurídico do Ilícito de Mera Ordenação Social (de ora em diante RJIMOS), que “o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas, ressalvadas as especialidades previstas no presente diploma.”
Por sua vez, nos termos do artigo 34.º do mencionado diploma legal, “1 - A competência em razão da matéria pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações.
2 - No silêncio da lei serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover.
3 - Os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a que se refere o número anterior podem delegá-la, nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior.”
Cumpre, ainda, fazer referência ao artigo 28.º, n.º 4, do RJIMOS, nos termos do qual “A instrução dos processos cabe aos municípios, cabendo a aplicação da coima ao presidente da câmara municipal.”
Da leitura conjugada dos citados normativos legais decorre que a competência para aplicar coimas, no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, pertence ao Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, a não ser que este a tenha delegado.
Com efeito, trata-se de uma competência que é própria do Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa.
A este propósito, veja-se o disposto no artigo 35.º, n.º 2, alínea n), da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que, entre outras situações, estabeleceu o regime jurídico das autarquias locais, e que sob a epígrafe “Competências do presidente da câmara municipal”, dispõe que “compete ainda ao presidente da câmara municipal: (…). Determinar a instrução dos processos de contra-ordenação e aplicar as coimas, com a faculdade de delegação em qualquer dos outros membros da câmara municipal.”
Ora, nos presentes autos, a decisão que condenou o recorrente em coima pela prática de uma contraordenação prevista no referido Decreto-lei n.º 48/2011, de 1 de abril, foram proferidas pelo(a) Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da Junta de Freguesia de ...), razão pela qual forçoso se torna concluir que a aplicação daquela coima foi proferida por um decisor que não dispunha de competência para tal.
Note-se que, o facto do artigo 18.º, n.º 1, alínea p), da Lei n.º 75/2013, de 13 de setembro, estabelecer que compete ao presidente da junta de freguesia determinar a instrução dos processos de contraordenação e proceder à aplicação das coimas, não coloca quem causa o acima exposto, porquanto, tal competência está legalmente prevista para as situações em que um presidente de uma junta de freguesia tem competência para aplicar coimas, como é o caso das situações expressamente previstas no artigo 12.º, n.º 1, da Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, conforme decorre do n.º 2 deste preceito. Não podendo considerar-se que tal competência radica no artigo 12.º, n.º 1, al. g) do diploma, pois o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, que visa simplificar o regime de acesso e de exercício de diversas atividades económicas no âmbito da iniciativa “Licenciamento zero”, no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 49/2010, de 12 de novembro e pelo artigo 147.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, não se insere no âmbito do artigo 12.º, n.º 1, al. g) da Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro.
Destarte, a competência para aplicação de coimas no âmbito de tal diploma legal compete ao Presidente da Câmara Municipal.
Acresce que, em data posterior à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro, que alterou a redação do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, data que corresponde ao dia 1 de março de 2015, com a alteração efetuada ao artigo 12.º da Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, processada através da Lei n.º 85/2015, de ..., e que entrou em vigor no dia 8 de agosto de 2015 (cfr. artigo 4.º desta lei), o legislador manteve inalterada a competência do Presidente da Câmara Municipal, prevista no citado artigo 28.º do Decreto-lei n.º 48/2011, de 1 de abril.
A falta de competência, em razão da matéria, para aplicar uma coima no âmbito de um processo de contraordenação tem como consequência legal a nulidade insanável prevista no artigo 119.º, alínea e), do Código de Processo Penal, aplicável por força do artigo 41.º do RJIMOS, a qual é de conhecimento oficioso, devendo o tribunal abster-se de conhecer das questões suscitadas pelo recorrente e, por analogia com o disposto no artigo 64.º, n.º 3, do RJIMOS, determinar que, após o trânsito em julgado da presente decisão, sejam os autos objeto de arquivamento.
Em face do exposto, decide-se declarar verificada a nulidade insanável prevista no artigo 119.º, alínea e), do Código de Processo Penal, aplicável por força do artigo 41.º do RJIMOS, por falta de competência, em razão da matéria, do(a) Exmo.(a) Sr.(a) Presidente da Junta de Freguesia de ...), para aplicar coimas no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-lei n.º 48/2011, de 1 de abril, e, em consequência, determinar o arquivamento dos presentes autos, nos termos do disposto no artigo 64.º, n.º 3, do RJIMOS.
*
Sem custas, por não serem as mesmas devidas (cfr. artigo 93.º, n.º 3, a contrario, do RJIMOS).
(…)
Vejamos, então, na perspectiva desta Relação se merece acolhimento a pretensão do arguido recorrente.
A contraordenação verificada encontra-se prevista pelos arts 10º, nº 1, al. b) e 28º, nº 1, al. e), todos do Decreto-lei nº 48/2011, de 1 de Abril.
Os normativos em questão preveem que:
(…)
O artº 10º:
1 - O interessado na exploração de um estabelecimento deve usar o «Balcão do empreendedor» para declarar que pretende ocupar o espaço público, entendido como a área de acesso livre e de uso colectivo afecta ao domínio público das autarquias locais, para algum ou alguns dos seguintes fins:
a) (…)
b) Instalação de esplanada aberta;
(…)
E o artº 28º que:
(…)
1 - Sem prejuízo da punição pela prática de crime de falsas declarações e do disposto noutras disposições legais, constitui contraordenação:
(…)
e) O cumprimento fora do prazo do disposto no n.º 7 do artigo 12.º, punível com coima de (euro) 100,00 a (euro) 500,00, tratando-se de uma pessoa singular, ou de (euro) 400,00 a (euro) 2 000,00, no caso de se tratar de uma pessoa coletiva;
(…)
O referido DL, como se afirma, visou simplificar o regime de acesso e de exercício de diversas actividades económicas no âmbito da iniciativa «Licenciamento zero», desde logo no que tange à utilização privada de espaço público.
De facto, como começa por dizer o Recorrente:
(…)
Dispõe o artigo 33º do RGCO, sob a epígrafe “regra da competência das autoridades administrativas” que: “o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas, ressalvadas as especialidades previstas no presente diploma”.
Por sua vez, estatui o artigo 34º do RGCO que “1 - A competência em razão da matéria pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações.
2 - No silêncio da lei serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover.
3 - Os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a que se refere o número anterior podem delegá-la, nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior.”.
Assim, nos termos dos citados normativos, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas determinadas pela lei que prevê e sanciona as contraordenações.
(…)
Sendo também certo que o citado artº 28º, nº seu nº 4, estabelece que:
(…)
4 - A instrução dos processos cabe aos municípios, cabendo a aplicação da coima ao presidente da câmara municipal.
(…)
Olhando para este normativo, pareceria simples concluir daquele modo, aliás como decidiu o Tribunal recorrido.
No entanto, como flui da motivação do recurso interposto pelo Ministério Público, aliás na linha das considerações tecidas pela própria Junta de Freguesia visada na informação de 18.02.2025 dirigida pelo Jurista desta ao Gabinete do Presidente da mesma, a questão não será de líquida percepção.
Infelizmente, em linha com alguns outros diplomas legais que se vão produzindo com conteúdos confusos e até conflituantes.
Para compreender a situação importa, como tal, ir à origem da questão.
Tentemos.
Como diz a decisão recorrida:
(…)
Estabelece o artigo 33.º do Regime Jurídico do Ilícito de Mera Ordenação Social (de ora em diante RJIMOS), que “o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas, ressalvadas as especialidades previstas no presente diploma.”
Por sua vez, nos termos do artigo 34.º do mencionado diploma legal, “1 - A competência em razão da matéria pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações.
2 - No silêncio da lei serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover.
3 - Os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a que se refere o número anterior podem delegá-la, nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior.”
(…)
Significando isto que, para fugir ao regime geral que assim se estabelece, aliás em linha com o que flui do artº 28º supra citado, no seu nº 4, tem o diploma em causa de prever directamente o afastamento deste princípio.
No entanto, como vimos, o diploma em causa prevê nessa norma precisamente a competência do Presidente da Câmara.
Mas o Recorrente, em linha com a Junta de Freguesia, invoca que não, que um diploma posterior permite percepcionar que a competência pertence ao Presidente da Junta de Freguesia.
Nesta aparente ambiguidade, se é certo que a muitos aproveitarão para aproveitar tal ambiguidade em benefício de um seu qualquer incumprimento, o que é facto é que não é aos utentes da lei que compete esclarecer o que o Legislador mantém na ambiguidade, sendo ao Legislador que compete, ao invés, com clareza e integridade, dar transparência e coerência ao sistema.
Aceitando-se que o artº 9º do Cód. Civil ainda continue a fazer sentido nestes tempos, importa, como tal, procurar a coerência do sistema.
Veja-se.
A Lei nº 56/2012 de 8 de Novembro, que o Recorrente cita veio reorganizar administrativamente Lisboa, ou seja, e como ali se afirma no nº 1 do seu artº 1º², procede à reorganização administrativa de Lisboa, através da definição de um novo mapa da cidade, de um quadro específico das competências próprias dos respetivos órgãos executivos, bem como dos critérios de repartição de recursos entre o município e as freguesias do concelho.
E também é certo que esta Lei é posterior ao Decreto-lei nº 48/2011 de 1 de Abril e, aliás, têm valor jurídico diverso.
O referido DL, como ali também se afirma, [S]implifica o regime de acesso e de exercício de diversas actividades económicas no âmbito da iniciativa «Licenciamento zero».
Estando em causa uma contraordenação que pune a instalação, em espaço público, de equipamento afecto ao exercício da actividade privada comercial, a concessão das respectivas licenças ou o destino do simples manifesto de instalação é, consoante a natureza do equipamento e tipo de implantação, da competência da Junta de Freguesia ou/e da Câmara Municipal, conforme parece decorrer da conjugação dos citados diplomas, desde logo com os regulamentos municipais e das Juntas, mas também com o que resulta do DL nº 57/2019 de 30 de Abril.
De facto, como bem refere o Recorrente:
(…)
[a] Lei nº56/2012, de 8 de novembro, procedeu à “reorganização administrativa de Lisboa, através da definição de um novo mapa da cidade, de um quadro específico das competências próprias dos respetivos órgãos executivos, bem como dos critérios de repartição de recursos entre o município e as freguesias do concelho” – artigo 1º, nº1 daquele diploma.
Esta reorganização administrativa, conforme resulta dos artigos 2º e 3º da citada Lei, veio responder a uma exigência de modernização e de adaptação do modelo de governo da cidade, obedecendo aos “princípios da descentralização administrativa e da subsidiariedade, através de um modelo específico de distribuição de tarefas e responsabilidades entre os órgãos municipais e os órgãos das freguesias, que visa confiar as competências autárquicas ao nível da administração mais bem colocado para as prosseguir com racionalidade, eficácia e proximidade aos cidadãos”.
E o meio primordial pelo qual se implementou esta descentralização administrativa foi através da atribuição de novas competências às Juntas de freguesia, conforme se alude no artigo 4º, alínea b) desta Lei.
Assim, o artigo 12.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 56/2012, veio estabelecer que «além das competências próprias de que dispõem, nos termos da legislação em vigor, […], as juntas de freguesia do concelho de Lisboa passam a ter ainda as seguintes competências próprias: (…) g) Atribuir licenças de utilização/ocupação da via pública, licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, quando a mensagem está relacionada com bens ou serviços comercializados no próprio estabelecimento ou ocupa o domínio público contíguo à fachada do mesmo, licenças de atividade de exploração de máquinas de diversão, licenças para recintos improvisados e licenças de atividades ruidosas de caráter temporário que se encontrem previstas nos regulamentos municipais e nos termos aí consagrados, e cobrar as respetivas taxas aprovadas em Assembleia Municipal;».
E estabelece o n.º 2 desse mesmo artigo 12.º da Lei n.º 56/2012 que «as juntas de freguesia do concelho de Lisboa têm ainda competência para a fiscalização, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias relativas às competências próprias referidas no número anterior, nos termos dos respetivos regimes jurídicos setoriais.»
(…)
Neste esforço de simplificação, mas também de descentralização de competências, algumas competências dos órgãos do poder local foram também alteradas, para melhor concretização dos objectivos de simplificação e descentralização, aliás em linha com o que resultava já, por exemplo, das obrigações decorrentes da Directiva nº 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro.
Aliás, esforço esse que ficou patente na aprovação, adiante, do DL nº 57/2019 de 30 de Abril, que procedeu à transferência de competências dos municípios para os órgãos das Freguesias e deixou evidenciado preambularmente que:
(…)
O reforço da autonomia local é concretizado não só através da descentralização de competências da Administração direta e indireta do Estado para as autarquias locais e para as suas estruturas associativas, mas também através da redistribuição de competências entre a Administração autárquica.
Sendo as freguesias as autarquias locais cujos órgãos se encontram mais próximos dos cidadãos, o Programa do XXI Governo Constitucional preconiza a afirmação do seu papel como polos essenciais da democracia de proximidade e da igualdade no acesso aos serviços públicos, procurando, também, contribuir para o desenvolvimento das regiões mais periféricas e do interior, assim assegurando uma maior coesão territorial.
Usando o processo de reorganização administrativa de Lisboa como referência, pretende-se que as freguesias exerçam competências em domínios que hoje são atribuídas apenas por delegação legal, por vezes ao sabor de estratégias políticas meramente conjunturais.
Neste sentido, o presente decreto-lei concretiza a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, a qual estabelece o reforço de várias competências das freguesias em domínios integrados na esfera jurídica dos municípios.
(…)
Ora, em vista desta determinação, veio a prever este diploma que:

Artigo 2º - Transferência de competências

1 - É da competência dos órgãos das freguesias: a) (…) g) A utilização e ocupação da via pública; (…)

Artigo 3º - Exercício das competências

Todas as competências previstas no presente decreto-lei são exercidas pelas juntas de freguesia, sem prejuízo da intervenção das assembleias de freguesia nos casos legalmente prescritos.

(…)
Atento a que o artº 12º, nº 1, al. g) da Lei nº 56/2012 estabelecia já que além das competências próprias de que dispõem, nos termos da legislação em vigor, […], as juntas de freguesia do concelho de Lisboa passam a ter ainda as seguintes competências próprias:
(…)
g) Atribuir licenças de utilização/ocupação da via pública, licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, quando a mensagem está relacionada com bens ou serviços comercializados no próprio estabelecimento ou ocupa o domínio público contíguo à fachada do mesmo, licenças de atividade de exploração de máquinas de diversão, licenças para recintos improvisados e licenças de atividades ruidosas de caráter temporário que se encontrem previstas nos regulamentos municipais e nos termos aí consagrados, e cobrar as respetivas taxas aprovadas em Assembleia Municipal, e que o nº 2 do mesmo preceito dispunha já que (…) as juntas de freguesia do concelho de Lisboa têm ainda competência para a fiscalização, o processamento das contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias relativas às competências próprias referidas no número anterior, nos termos dos respetivos regimes jurídicos setoriais (…), de todo o acervo legal resulta que aquela simplificação e descentralização, concorrendo num novo espaço de competências reorganizadas e redistribuídas, atribui competência à Junta de Freguesia, ao seu Presidente, para fiscalizar, daí decorrendo as consequentes acções, aquela actividade.
Atento o concreto âmbito de aplicação do Decreto-Lei nº 48/2011 de 01 de abril, não vemos sequer qualquer contradição naquela conclusão.
No entanto, e ainda como refere o Recorrente, nem faz sequer muito sentido que a competência das juntas de freguesia possa abranger apenas a atribuição de licenças de utilização/ocupação da via pública e de licenças de afixação de publicidade de natureza comercial, mas não abranja a competência para receber/processar a mera comunicação prévia em substituição daquele licenciamento para os mesmos fins.
Aliás, nem faz sentido e nem o manifesto ou comunicação prévia, como a lei lhe chama, foi, neste caso, como resulta do expediente com que se instrui o processo, dirigido à CM, tendo-o sido à Junta de Freguesia.
Entendendo-se, assim, como competência própria da Junta de Freguesia aquela citada, e atento o nº 2 do artº 12º da Lei nº 56/2012 citada, que foi acrescentado pela Lei nº 85/2015 de 07 de Agosto, ficou clarificada a atribuição aos Presidentes de Juntas de Freguesia do município de Lisboa da competência para a aplicação das coimas relativas ao exercício das competências próprias, o que implicaria, mesmo a entender-se existir aqui uma área conflituante, e como diz o Recorrente, uma derrogação da aplicação do disposto no artº 28º, nº 4 do DL nº 48/2011, no que respeita à área territorial da cidade de Lisboa.
No entanto, como se deixou antes dito, da analise concreta dos diplomas, sobretudo quando visto o âmbito de intervenção dos mesmos, ou seja, a finalidade concreta a que se destinam, num quadro alargado de políticas que têm de se integrar no complexo normativo interno, mas também no que resulta imposto pelas normas de direito da UE, não se evidencia uma disfuncionalidade e nem se mostra aparente qualquer conflito ou sobreposição, resultando aquela competência clarificada.
Concluindo-se no sentido do recurso, não se verifica a nulidade do procedimento contraordenacional por falta de competência do Presidente da Junta de Freguesia para aplicação da coima em causa nos presente autos, o que impõe, concedendo provimento à pretensão recursiva, que se revogue a decisão recorrida que declarou aquela falta de competência em sede de apreciação prévia, devolvendo os autos à primeira instância para que decida sobre a impugnação recursiva quanto ao demais do seu objecto.

Decisão
Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação de Lisboa em julgar provido o recurso, revogando a decisão prévia que declarou a nulidade insanável [do artº 119º, al. e) do Cód. Proc. Penal, aplicável por força do artº 41º do RJIMOS] por falta de competência, em razão da matéria, do Presidente da Junta de Freguesia de ...) para aplicar coimas no âmbito das contraordenações previstas no Decreto-lei nº 48/2011 de 1 de Abril e, em consequência, ordenar a devolução dos autos à primeira instância para que conheça e decida sobre o restante objecto da impugnação que lhe foi dirigida.
Sem custas.
Notifique e devolva à Comarca (sem recurso).

Lisboa, 14 de Janeiro de 2026
Hermengarda do Valle-Frias [juiz relatora]
Rosa Vasconcelos [juiz 1ª adjunta]
Cristina Almeida e Sousa [juiz 2ª adjunta]
Texto processado e revisto.
Redacção sem adesão ao AO
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1. DL nº 433/82, de 27 de Outubro.
2. O destaque é nosso.